城市化推进中农村集体资产运营情况的调查（2014年学会论文评选二等奖）
城市化推进中农村集体资产运营情况的调查
杨玉玲
近年来，港闸区城市化进程加快，随着万顷良田、市北科技城等一批重特大项目的顺利实施，村组集体土地被征（使）用、农户搬迁，据统计，全区47个行政村，914个村民小组，已撤组350余个，占总组数38%；仅余3个以下村民小组的村数达9个，将近总村数20%；不少村整体搬迁。为全面掌握城市化进程中农村集体资产运营情况，我们选取了近4年集体资产变动较大的陈桥街道葆华村、陈北村、幸福街道祖望村、转水村和秦灶街道桥北村进行了专项调查。
一、农村集体资产变化趋势及特点
一是货币资金增幅明显。因征地、拆迁，实物性资产、资源性资产拆迁、征用变现，转化为大量的货币资金。原经济落后的幸福街道转水村在征地拆迁前，每年收不抵支，靠财政转移支付和借款维持办公，2013年征地拆迁后货币资金存量达到3883万元。经济较发达的秦灶街道桥北村，因拆迁补偿，货币资金在近4年中增加了近3倍，2013年底达到2013万元。
二是固定资产总量减少。原有的村部办公大楼、经营性物业用房被拆除，新的办公大楼大多为街道划拨模式，村里仅有使用权，没有所有权，且新的物业置办又存在投资渠道、资金不足等各类矛盾，导致固定资产逐步减少。陈桥街道陈北村2013年底固定资产仅8.46万元，是2010年的1/5；秦灶街道桥北村近4年固定资产减少了308万元。
三是资产存量增速迅猛。总体而言，村级资产呈现逐渐上升趋势。幸福街道转水村，资产由2010年的238万元增加到4204万元，在47个村资产总量排名中位列第五；陈桥街道葆华村，2013年底总资产3023万元，由2010年全区资产总量的最后一个跃居第十。
窥一斑见全豹，全区面上也存在上述基本特征。2013年底，全区47个村（社区）总资产13.5 亿元，是2010年资产总量的近一倍，其中货币资金总额增长180%，固定资产总量下降3%；2013年实现村组集体总收入1.58亿元，较2010年增长27%。
二、农村集体经营性收入情况及来源
一是增加财政转移支付，增加补助收入。为保证村级正常运转，近年来，转水、葆华等村近年来财政转移支付均在30万元以上。2013年区又出台了《加强村（社区）基层组织建设的指导意见》，以不低于40万的村级运转经费进行财政转移支付，区级财政转移支付总额较第四轮增加190万元，增幅41.6%。
二是开展委托区财政理财，增加利息收入。2012-2013年度，3.28亿村级集体资金委托区财政理财，给予银行同期贷款利息，11月底结算利息1968万元，较银行利息增加800万元。转水等地理位置偏僻的村，原村营收入一般在5万元左右，去年实行资金专项存储的利息收入均在150万元左右，其中村本级收入一般在30万元以上。
三是开展资产优惠出售，增加房租收入。秦灶街道试点村集体优惠购买政府指定商业用房，8个村以成本价2670元/㎡优惠购买4277平方米林荫水岸小区商业用房，年租金合计128.31万元，每个村每年实现收入16万元。
此外，各街道也开拓集体经济发展新思路，譬如港闸经济开发区对街道级集体资产进行清产核资，清理出24块集体土地及资产，委托10个村经营、管理、收益，为村级组织有稳定收入开辟了一条新途径。虽然，以上种种措施为村级集体经济的保值增值起到重要作用，但原经济发达的村拆迁后不可避免的出现收入下滑。譬如秦灶街道桥北村紧邻二号桥，因地理位置优越，前些年靠出租店面房获得可观收入，2010年实现村营收入210万元，随着城市化进程的加快，店面房、村部用房等被陆续拆迁，村级经济不断萎缩，2013年村营收入仅有95万元，勉强维持村级日常开支。
三、农村集体资产管理运营的建议及思考
经济社会发展和城市建设的推进，有效地改善了投资环境，为盘活村组存量资产、增加村级收入、提升村级管理水平创造了比较好的条件，但与此同时，存在的思想认识不统一、发展途径狭窄、扶持政策操作性不强、经营管理模式不匹配等问题也日益凸显。对照村级“四有一责”建设要求，我们认为，要管好、用好、发展好集体资产，有效维护农民和农村集体经济组织合法权益，亟需解决以下三个层面的问题。
一是要解决思想认识层面的问题。个别同志认为，城市化步伐在不断加快，拆迁农户进入安置小区，实行社区化管理，村级组织逐步消亡，村居整合后只承担单一的社区管理职能，应逐步“淡化”村级经济；主张分光集体资产，既减轻工作负担，减少矛盾纠纷，也避免经营风险。征地拆迁后村组级存在大量资金积累，尽管实行了资产股份合作制改革，但资产运作难、监管难、收益低，部分村民担心集体资产被村干部和政府侵占，今后利益得不到有效保障，不如一次性分光了事。
因此，要加强领导，统一思想，把准村级集体经济发展的方向。各级领导要进一步加深对村级资产运营管理重要性、必要性和迫切性的认识，深刻领会、广泛宣传党和中央的方针政策，真正将村级集体经济发展工作摆上全局工作重要的位置。在工业化和城市化进程中，明确工作目标，理清工作思路，把握机遇，夯实举措，聚合民力，激活民资，探索以地入股、以资入股、兴办标准厂房和大市场、促进强村富民的新路子。
二是要解决发展途径层面的问题。为促进村级经济发展，市委市政府制定了通委发[2009]9号文件，市委农办、市国土局、规划局联合下发了通委农[2009]98号文件，这些文件提出了一系列加快村级经济发展的政策措施。但由于诸如村级发展留用地等含金量较高的政策，没有具体的操作办法，使得这些政策缺乏操作性，在城郊区很难得到落实。村级组织的大量集体资金采取区财政专项存储，尽管有稳定较高收益，但相较经营性固定资产的租赁收益要低，而投资经营性固定资产有缺乏优惠的政策、有效的渠道和内在的动力。村集体经济组织优惠购买政府指定商业用房的政策，使集体资产保值增值，但又难以在面上推广。
因此，要完善政策，拓宽路子，营造村级集体经济发展的良好环境。1、要加大财政转移支付力度。合理界定区、街道、村三级事权、财权，增加区、街道财政对农村公共基础设施投入，减少村级组织负担。2、要修改完善发展扶持政策。对已出台的政策研究制定具体操作措施，增强操作性，提高实效性。对村优惠购买指定物业用房等好的举措要争取在面上进行推广，让村级组织获得稳定较高物业收益。对村级集体资金区财政专项存储，要给予更高的利率水平，实现资金使用的双赢。3、要稳妥高效运作集体货币资金。城市化进程中发展村级集体经济，更多的是走资本运营的路子，在民主决策和规划许可的前提下，允许村经济合作社对集体资金实行资本经营，购置或参与建设标准厂房、农贸市场、酒店商铺等物业，通过经营或出租获得长期稳定的收入。
三是要解决管理模式层面的问题。近年来，我区深化农村经营管理体制改革，加大农村“三大合作”组织建设，努力打造“产权清晰、权责明确、运作规范、管理有效”的村级资产管理运营平台，累计组建组级资产股份合作社339家，折股量化资产折股量化资产约2个亿，享受股权人数达3.6万人，2013年实现股份分红近1517万元。但是，受多种因素限制，资产股份合作社并未像其他经济组织一样进行工商登记，市场经济主体地位还不明确，直接导致了资产股份经济合作社在管理体制上仍是延续传统的集体经济模式。同时，资产股份经济合作社管理人员基本为原行政村干部，而部分人员的年龄结构、文化结构、观念素质、服务协调能力素质已难以适应当前经济社会发展形势，资产股份合作社应变市场经济、促进资产保值增值的能力缺乏。
因此，要强化管理，规范运营，构筑村级集体经济健康发展的新机制。1、明确资产经营管理主体。对整村征地拆迁的村实行“两分离”“两转换”，通过深化股份合作制改革，促进农民的经济身份和社会身份相分离，把农民的经济身份保留在原经济组织，社会身份转入所在新社区，实现农民向市民转换；理顺各类组织职能，村居整合后，保留村（社区）经济合作社，依法行使农村集体资产所有权和经营管理权，对其所有的集体资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利，社区财务与村（社区）经济合作社财务分开设置、各自独立核算，促进村级组织经济职能与社会管理职能相分离，实现村干部向社区干部转换。2、明确资产经营管理模式。对村级集体资产，原则上继续由村（社区）经济合作社自主经营管理，保留村（社区）经济合作社银行基本账户，按《村合作经济组织会计制度》、《村合作经济组织财务制度》进行会计核算和财务管理。对组级集体资产，实行“双代理”模式，即：在资金所有权、使用权、收益权不变的前提下，组级集体资产由村（社区）经济合作社代管、组级账目由村（社区）代记，有条件的组可以单独设账核算。对村组集体资金，继续推行街道代管模式，街道农村集体资产管理办公室履行代管职能。对资产形态单一、经营渠道单一、经营管理任务较轻的村组，在坚持资产所有权、使用权、收益权等不变的前提下，在尊重民意的基础上，亦可委托街道农村集体资产管理办公室进行经营和管理，村（社区）经济合作社按委托协议取得收益。3、加快村组集体资产股份合作制改革。推进以资产股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、收益分红为主要内容的农村集体经济组织产权制度改革，明确农村集体经济组织的管理决策机制、收益分配机制，让农民持股进社区。鼓励街道组建农村集体资产股份联社，参与物业管理、绿化保洁、道路养护等政府支出项目的建设，既解决部分失地农民就业问题，又获得持续稳定的经营收入，保证股民分红。4、扎实开展“三资三化”创建。严格执行资金管理、收支审批、收益分配、民主管理等制度，不断完善“三资”信息化应用，提升农村集体“三资”监管水平；对村级资产管理运营等重大事项实行村务公开、民主决策，利用村务公开触摸屏、港闸农工网等多途径进行财务公开，提升民主管理水平；突出审计监督，对村民收益分配、集体资产的管理使用、财务收支、建设项目的发包管理以及群众要求审计的其他事项开展专项审计，提升资产监管水平。
（作者单位：港闸区委农工办）