关于全市农地股份合作社发展情况的调查报告（获2014年度学会论文评选一等奖）

发布日期： 2015-05-07 发布人：吴晓春 张 坚 周 晟 字号：[ 大][ 中][ 小 ]

　　近年来，随着我市工业化、城镇化速度的不断加快，大量农村劳动力向二、三产业转移，务农劳动力老龄化越来越明显，农忙季节缺人手问题越来越突出，农业兼业化副业化程度越来越高，普遍存在“谁来种地、怎么种地”的困惑。对此，各地进行了大量探索实践，农地股份合作社应运而生、蓬勃发展。农地股份合作社，即：在坚持农村土地家庭承包的前提下，农民以承包地的经营权为主要出资方式，将经营权转化为股权，按股份获得一定比例分红的经营形式。这符合中央关于“落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的精神，《江苏省农民专业合作社条例》也把农地股份合作社纳入规范范围。

　　为进一步探索新形势下发展农地股份合作社的方法路径，最近，市农办就全市农地股份合作社的组建形式、运作模式、功能作用、制约因素、下一步推进措施等进行了深入调研。现将有关情况报告如下。

　　一、基本情况

　　我市农地股份合作改革始于2003年。当时，如皋市搬经镇为解决土地二轮承包遗留问题，保持当地原有高效作物种植（湖桑）的延续性，开展了土地股份合作制改革试点。改革将二轮土地承包中没有按人均分的湖桑田、经济田（仍属村组集体所有），按照二轮承包时点的人口折股到户，组建了搬经镇梅甸土地股份合作社，并将收取的承包费根据股份进行分红。

　　经过十多年发展，截止今年6月底，全市组建农地股份合作社1360个，其中工商登记1327个；入股土地面积112.94万亩，入社农户52.68万。

表1：全市农地股份合作社发展状况单位：个、万户、万亩

　　主要特点如下：

　　1、出资来源以经营权入股为主。截止目前，全市农地股份合作社出资总额76.03亿元，其中土地折价入股75.59亿元（一般以合作社成立当年至二轮承包到期的年数乘以土地流转价格），占出资总额的99.42%；资金及其他要素入股4376.3万元，占比为0.58%。

　　2、经营方式以土地出租为主。目前，我市绝大多数农地股份合作社都采用内股外租方式，也就是将农户承包地集中起来统一对外出租发包，合作社只发挥流转中介作用。目前，此类租赁经营型合作社达1201个，占全市总数的88.3%。

　　3、收益分配以保底分红为主。调研发现，目前我市农地股份合作社基本上采取保底分红的收益分配方式，给予农户一定的土地收益（实质就是土地流转金），很少有二次分红。保底分红一般与实物挂钩，按一定数量的稻谷或大米的价值结算，一定年限调整一次。

　　4、内部管理以村组织为主。据调查，我市农地股份合作社在治理结构上基本采取“政社合一”模式。农地股份合作社理事长一般由村党组织书记或村委会主任兼任，理事会成员、监事会成员、会计等一般也由村干部兼任。实践中，这种管理模式有利于以党组织和村民委员会的优势与承租方进行谈判，减少农民顾虑，降低合作成本。

　　二、运作模式

　　根据我市农地股份合作社土地经营方式的不同，其运作模式主要包括内股外租、自主经营、内股外租+自主经营等三种（详见表2）。

表2：我市农地股份合作社运作模式分布情况单位：个、%

　　1、内股外租型。即以土地二轮承包为依据，农民将土地承包权按面积量化入股，合作社对土地进行适当整理，打破分户界址，再统一出租给专业大户、专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体。合作社采用保底分红形式对入股农民进行分配，保底分红略高于农民直接经营土地的纯收益。农户以入股的土地承包经营权作为股份享有收益。目前，我市各地发展高效规模农业的用地多数采取这种形式解决，近90%的农地股份合作社也是这种模式。如皋市梅甸农地股份合作社成立后，除将集体所有的地块进行股份化外，还积极吸引农户承包地入股合作社。对外经营的手续统一由合作社办理，并向流入方收取每亩50至200元不等的管理费。到2013年底，先后引进树来树往、酬信园林、祥斌苗木等多个高效设施农业项目入驻，初步形成中高档苗木种植特色。合作社土地经营面积也不断扩大，达1450亩，占该村土地面积的55.8%。年流转服务费收入达到22.5万元，为壮大村集体经济做出了一定的贡献。

　　2、自主经营型。该模式主要依托收益较高且相对稳定的农业项目成立农地股份合作社，农户以承包地使用权入股（部分农户还入股资金），然后由合作社统一建设并经营。该模式符合现代农业的发展方向，不仅使高效农业规模化得以拓展，“一村一品”产业得以做大做优，而且使农民收入持续增加有了保障。目前我市这种类型的合作社比较少。据统计，截至目前全市22个农地股份合作社开展了自主经营。海安县城东镇西场村充分利用沿海高速两侧绿化带建设的需要，组建了西场雪蛟林木农地股份合作社，并开展自主经营。目前，合作社拥有入社成员57人，入股土地90.51亩，村集体和入社成员共同投资38万元，种植女贞、香樟、意杨等树木。林木日常管护交由入股农户，入股农户还可以套种蚕豆、黄豆等作物。这样入股农户可以得到土地租金、套种收入、未来林木收益。该村原以传统稻麦种植为主，通过农地合作社的组建和经营，逐步探索出一种新的发展模式。

　　3、内股外租+自主经营型。在这种模式下，农地股份合作社的大部分土地转包或租赁给专业大户、农业龙头企业等新型农业经营主体集中经营，只留下小部分土地由合作社自主经营，增加合作社收益。这是农地股份合作社基于自身实力和抗风险考虑，选择的一条发展道路，属于内股外租向自主经营模式的过渡。目前，全市有137个农地股份合作社采取了此种发展模式。组建于2012年的如皋市东陈镇梅来香农地股份合作社正是此种模式的典型。合作社入股土地面积500亩，其中473亩由合作社统一对外发包经营，分别是293亩花木、草坪，100亩蔬菜大棚，80亩对虾养殖；剩余27亩由合作社统一种植有机水稻，进行自主经营。

　　三、功能作用

　　从我市各地的实践来看，组建农地股份合作社，开展农地适度规模经营，可以有效提高农地生产效率、保护农民土地权利、增加农民财产性收入、增强村集体经济实力，在一定程度上解决“谁来种地、怎么种地”问题。

　　1、规范土地流转行为，提高适度规模经营水平。农民以土地经营权入股组建农地股份合作社，将农村土地流转集中，并以合作社名义对外发包或自主经营，一般都签订了符合法律规范的土地流转和经营合同。这样一方面减少农民私下流转土地的风险，保障了土地流转收入；另一方面，可以在稳定现行农村土地家庭承包经营制度的前提下，发展农业适度规模经营，逐步解决“谁来种地”问题。据统计，目前全市农地股份合作社入股土地面积112.94万亩，社均830.5亩。成立于2011年的启东市多吃点农地股份专业合作社，短短三年已拥有钢架大棚450亩，露地种植400亩，水面养殖100亩，建成占地50亩的养猪场，形成“种粮种菜+养殖”的循环生态农业发展模式。

　　2、提高土地利用效率，促进高效规模农业发展。改革开放以来，农村家庭联产承包责任制，极大地解放了农村生产力，但也带来了农村土地细碎化问题，使得农村土地经营效率低下。通过组建农地股份合作社，可以在不改变当前农村土地承包政策的前提下，将农民土地集中起来实现规模化经营，发展设施农业，有效提高了农地规模经营效益。海门市常乐镇培育村过去一直以种植露地经济作物为主，亩均收益相对较低，在2000元左右。2010年该村组建了田状元果蔬农地股份合作社，采取“土地入社、集体投资，农户经营，内股外租，保底分红”模式将2800亩土地流转集中起来，由村集体统一规划建设大棚，然后发包经营（社员优先）。目前，该村瓜果种植亩均收益超过1万元，相比合作社成立前，全村土地产出率增长了4倍，产出总额增加2000多万元。

　　3、保障农民土地财产权利，拓展农民增收渠道。党的十八届三中全会《决定》指出，要“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”和“赋予农民更多财产权利”。农地股份合作社的建立，在增加农地土地流转收入的同时，将农民解放出来实现非农就业，增加了农民非农收入；一些无法非农就业的农民可以在合作经营的土地上从事农业劳动，获得劳务收入，达到搞活农地经营权、拓宽农民增收渠道的目的。通州区十总镇二窎居在2012年组建了明桥果蔬农地专业合作社，入股土地2315.18亩发展高效农业，目前已成为远近闻名的蔬菜种植专业村。村民也受益匪浅，原先传统作物的亩均收益只有700元左右，现在不但可得到每亩900元的租金，还可优先到蔬菜基地打工，每人每天有70-80元的收入。同时，在合作社的引领下，本地农民也参与种植大棚蔬菜，农业经营收入明显提升，部分村民种植莴苣的亩均收入超过1.5万元。

　　4、盘活农村土地资源，增强村集体经济实力。调研发现，我市农地股份合作社组建后，通过对“废沟、废塘”等进行整理，重新规划道路沟渠，有效增加了土地资源数量和村集体收入（土地整理增加面积对外发包或经营的收益归村集体所有，另外村集体还可以获得每亩200元左右的流转服务费）。以发包1000亩土地为例，其中约有5—10%的土地为整理后新增，土地流转价格按每亩1000元计算，每年村集体可获得25—30万元的收入（其中，土地流转服务费：200元*1000亩=20万元，新增土地的流转费：1000元*50亩至100亩=5至10万元）。海门市四甲绿康蔬菜农地股份合作社，382户农户入股542亩土地，村集体投入820万建设现代设施农业园，并对外出租。目前，村集体每年可以从大棚出租中获得50万元收入。

　　四、制约因素

　　近年来，我市农地股份合作社发展速度比较快，在促进全市农民增收、农业增效、农村发展等方面发挥了积极作用。但在调查中，我们也发现少数合作社运作不规范、经营效果不明显，合作社牵头人发展思路不清晰、缺乏做大做强信心，外部政策支持也不够有力等问题。

　　1、从合作社牵头人看，对开展自主经营心存疑虑。一是认识存在偏差。一些村干部对集体经营农业的前景缺乏信心，担心“改革走回头路”、“回到大锅饭时代”，“回头再搞集体经济，一无精力、二无能力、三无财力”，在一定程度上存在“强村做试验、富村走着看、穷村不敢搞”现象。二是经营风险顾虑。一些村干部认为农业是高风险行业，要同时应对自然风险和市场风险双重压力，万一经营失败，无法面对群众日渐高涨的增收需求，给农村和谐稳定带来压力。这些顾虑导致我市农地股份合作社开展自主经营的比较少，普遍处于土地集中再发包的层面。在这种情况下，集体和农民分享土地增值收益的空间将十分有限，社员的收益只限于保底股金（土地租金）和打工收益，对农户入社吸引力不够。

　　2、从农户参与角度看，积极性有待进一步提高。一是农户存在“被入社”现象。2011年，“农户参加农民专业合作经济组织比重”被纳入江苏省农业基本现代化指标体系。为缩小与先进地区差距，当时我市部分地区以村为单位组建了大量农地股份合作社。但由于前期宣传发动工作没到位，导致部分农户“被入社”成为农地股份合作社成员。二是参与合作社经营管理的积极性不高。目前，我市大多数农地合作社成员合作意识明显不强，不关心合作社具体的经营情况。农户只愿利益均沾，不愿风险共担。这种情况直接制约合作社的进一步发展壮大。

　　3、从合作社运作看，规范化建设水平较低。一是管理制度不健全。当前，大多数农地股份合作社还处于起步阶段，相应的管理制度滞后。部分合作社虽然建立了相关制度并上墙公布，但真正参照执行的不多，日常发挥的作用微乎其微。特别是成员（代表）大会、理事会等议事制度流于形式。二是民主管理不到位。合作社在内部管理方面，没有充分尊重入社农户的话语权，章程规定“一人一票制”的民主管理制度未能得到充分执行，一些重大事项的决策多由村干部等少数人决定，很难体现出公开、公平、民主。三是利益联结不紧密。合作社与成员之间风险共担、利益共享的紧密型利益联结机制尚未真正形成。

　　4、从政策环境看，相关保障措施还不到位。当前我市各级还没有专门扶持农地股份合作社发展的政策意见，同时农地股份合作社的持续发展受资金、用地、人才等因素的制约较大。一是融资困难。目前银行尚未大规模放开对土地经营权等农村产权的抵押，贷款品种较少，抵押贷款渠道不宽，农地股份合作社发展设施农业受到较大影响。二是用地制约。近年来，中央高度重视新型农业经营主体用地问题。2013年中央一号文件要求“落实设施农用地政策，合作社生产设施用地和附属设施用地按农用地管理”。2014年中央一号文件提出“在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施”。但由于缺乏相应的配套办法，农地股份合作社开展自主经营涉及到的配套设施用地仍然无法解决。同时，我市城镇化先行地区的“5%集体留用地”政策落实也不到位。三是人才缺乏。农地股份合作社绝大多数由村组干部牵头组建，村组干部发展现代农业的能力事关合作社兴衰，同时合作社也缺少农业专业管理和技术人才。四是成员退社或破产清算时土地经营权的处理问题尚未解决。按照合作社“入社自愿、退社自由”的原则，合作社成员退社时可以收回相应权利。但土地入股不同于资金、技术、商标等要素入股，合作社成员退社或合作社破产时，是退还原承包地块还是面积相等的其他土地，目前尚无解决办法，农户的后顾之忧还没有得到妥善解决。

　　五、工作建议

　　建议各级各部门围绕富民强村目标，根据南通陆海统筹综合配套改革总体部署，按照全市农业结构调整要求，研究制定支持农地股份合作社发展的政策意见，积极探索构建具有南通特色的农地股份合作之路。

　　1、强化服务扶持和规范监督。各级政府和主管部门要站在贯彻十八届四中全会精神的高度，以《农民专业合作社法》和《江苏省农民专业合作社条例》为指导，加大农地股份合作社规范化建设力度。重点是四个方面：一是规范合作社的运作，帮助合作社制定符合自身实际的管理制度；严格落实“三会制度”，重大事项必须经过成员（代表）大会讨论通过，增强内部民主决策和民主管理力度。二是完善收益分配制度，提高二次分配比例，调动农户入社及参与、关心合作社运营的积极性。三是建立健全财务制度和成员账户，鼓励使用财务管理软件，不断提高信息化管理水平。四是增强风险防范意识，指导农地股份合作社建立风险基金，积极制定推出相关政策性农业保险新条款，使合作社在自主经营效益欠佳或土地流入方履约能力不足时，有效保障合作社正常运作和入社农户利益不受损失。

　　2、支持农地股份合作社做大做强。各地要把农地股份合作社作为发展村级集体经济的重要载体和平台加以扶持，帮助做大做强。一是加大资金支持力度。建议各地设立农地股份合作社发展专项资金，并整合各类涉农资金，充分发挥财政资金的导向作用，积极引导农地股份合作社开展自主经营；同时，建议对以村集体经济组织牵头组建的农地股份合作社，财政可以根据其每年自主经营盈利情况，给予一定数额的奖补，不断壮大村集体经济实力。二是研究解决配套设施建设用地问题。各级各部门要加强研究配套用地问题，对农地股份合作社等新型农业经营主体建设晒场、仓储、物流等附属设施，由合作社提出申请，国土、规划、农业等部门共同论证备案后，优先安排用地指标。

　　3、加快建立服务保障体系。一是构建成员收益与合作社经营绩效挂钩机制。农地股份合作社既是农村土地流转的载体，也是帮助农民增收致富的实体。要创新农地股份合作社经营思路，努力构建合作社成员收益与农地股份合作社经营绩效联动的机制，特别是提高合作社二次分红水平，切实增加农民收入。二是积极打造金融服务平台。加快推进全市农村产权流转交易市场建设，积极探索农村土地经营权抵押贷款的有效形式，抓紧研究制订土地经营权抵押贷款实施细则。用好用足现有“金农贷”、“富农贷”等金融产品，相关金融机构要创新担保方式、优化服务流程、提高服务效率。同时，建议市县政府建立涉农贷款担保或风险补偿基金，不断扩大基金规模，努力降低合作社等新型农业经营主体贷款风险，调动金融机构支农惠农积极性。三是建立健全土地流转服务体系。加快土地流转交易平台建设，完善土地流转操作规程，健全土地流转价格的市场形成机制和增长机制。强化土地流转仲裁职能，及时调处土地流转纠纷，在尊重农民意愿的同时，对合同期内中途退股、影响连片经营又不接受土地调块处理等行为，强化约束性管理，促进农村土地经营权流转尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道，切实维护农村社会稳定。

　　4、加强人才队伍建设。一是加强村级班子建设。村级班子强弱事关农地股份合作社发展成败。要配强配好村级班子，特别是产业薄弱且缺乏领军人才的村，使我市村级班子真正具备带领一方农民开拓创业、勤劳致富的能力。二是强化实用人才引进和培养。引导农地股份合作社树立现代企业的用人理念，大力引进和培养涉农经营管理人才、技术人才等，增强自主经营能力。三是完善激励机制。完善村干部工作业绩和农地股份合作社收益挂钩制度，充分调动村干部牵头组建农地股份合作社、发展现代高效农业的积极性。

　　（作者单位：南通市委农工办）