海安县村级集体经济发展情况的调查报告（获2014年度学会论文评选一等奖）

发布日期： 2015-05-07 发布人：周国平 字号：[ 大][ 中][ 小 ]

　　近几年来，海安县认真贯彻落实中央和省、市的决策部署，以实施村级“四有一责”建设行动计划为抓手，以构建村级集体经济发展机制为重点，以开展“星级村”评比活动为载体，拓宽发展思路，加大扶持力度，努力增加集体资源性、资产性、服务性收入，有效的激发了村级集体经济发展的活力，增强了村级集体经济的实力。随着农村经济体制改革的不断深入，城镇化和工业化进程不断加快，村级集体经济发展的模式以及农村集体资产的构成发生了较大的变化，一些问题也随之产生，应当引起高度重视。现将有关情况报告如下。

　　一、基本情况

　　我县目前拥有农村集体资产的基层单位共有213个（不含天鹅村），其中行政村209个，街道办事处4个。到2014年底，全县拥有村级集体资产总额19.94亿元，资源性资产77.83万亩（含农户承包耕地），村级不良债务0.38亿元。2014年度，全县实现总收入2.79亿元，其中村集体经营收入1.78亿元，实现收益1.12亿元。

　　二、村级集体经济主要指标变动情况

　　分析近5年村级集体经济主要指标变动情况可以发现，全县村级集体经济有以下几个方面的特点：

　　1.村级集体资产总额稳定增长。

　　到2014年底，全县各村的资产总额达到19.94亿元，比上年增长10.41%。实际上从2001年税费改革以来，村组集体资产总额以每年1亿元左右的额度增加，近5年来维持10%以上的增速。其主要原因有两个方面。一是是土地等资源性资产向货币资产的转化。这种情况在高新区（海安镇）、开发区（城东镇）以及其他区（镇）一些重点工程、园区等涉及到的村（组）表现得尤其明显。数据显示，海安镇村级资产总额达到8.19亿元，城东镇村级资产总额达到5.64亿元，这两个镇村级资产的总额占全县村级资产总额的69.4%。二是村级集体经济发展带来的普遍性的增长。到目前为止，全县96%的村集体资产总额比5年前均有不同程度的增加，说明村级集体经济组织的经济实力不断增强。

　　同时，村级净资产总额也同时增长，其增速情况与资产增速情况相一致。到2014年底，全县村集体经济组织净资产总额达到7.04亿元，比上年增加1.51亿元，比上年增长27.3%。

海安县2009-2014年村集体经济组织资产变动情况表（亿元）

　　2.村级集体经营收入持续增加

　　2014年度，全县各村实现集体经营收入1.78亿元，比上年增加0.23亿元，增长14.84%。全县100%的村村营收入超过30万元，156个村超过50万元以，48个村超过100万元，2个村超过500万元。最多的城东镇泰宁村达到830万元。

海安县2009-2014年村集体经营收入变动情况表（亿元）

　　3.村级债务得到有效控制。

　　到2014年底，全县各村的村级债务总额为3773.7万元，与2009年相比化解了1906.6万元，与上年相比基本持平，主要原因是近年来农村环境整治工程的费用增多导致少数村债务的增加。2014年，全县有21个村债务增加376.28万元，63个村债务下降374.32万元。到2014年底，全县零债务的村达到121个，占总村数的56.81%，0-20万元的35个，占16.43%，20-50万元的村27个，占12.68%，50-100万元的村24个，占11.27%，100万元以上的村6个，占2.82%。

海安县2009-2014年村级债务变动情况表（亿元）

　　4.村级资源性资产不断减少，且下降速度加快。

　　到2014年底，全县各村集体资源性资产总额为77.83万亩（不含万頃良田项目区），比上年减少1.07万亩，这些资源包括农户的承包耕地、林地、果园、水面等集体资源性资产。而我县2001年的资源性资产为95万亩，2009年为90万亩，从2006年起进入快速减少时期。资源性资产的减少与村级经济实力增加的速度呈明显的负相关。

海安县2009-2014年村级资源性资产变动情况表（万亩）

　　5.资产形态货币化趋势明显。

　　到2014年底，全县各村账面资产总额达到19.94亿元，资产形态表现为四种形式，其中投资总额7.48亿元，占37.51%；固定资产4.62亿元，占23.17%；货币资金5.85亿元，占29.34%；往来款项1.98亿元，占9.93%。数据显示，一是村组集体对外投资总额基本持平。从表中可以看出，近年来对外投资总额保持在5亿元左右，但2014年村组货币资金投资县镇工业园区数额有加大的趋势。二是固定资产投资保持一定的增速。三是货币资金增速明显，且目前结存数额巨大。四是往来款项保持2亿元左右。

海安县2009-2014年村集体经济组织资产形态变动情况表（亿元）

　　三、村级集体经济发展机制建设情况

　　从2009年起，县委、县政府出台一系列政策和措施，鼓励发展村级经济，逐步形成了切实可行的村级集体经济发展机制。

　　（一）强化领导，构建行政推动机制

　　1.健全组织体系。县镇村三级均成立了村级集体经济发展领导组，由主要领导亲自挂帅，县四套班子负责人包干到区（镇），区（镇）负责人包干到村，并落实村党组织书记为直接责任人，从而形成了一级抓一级、层层抓落实的责任网络体系。同时，从机关、企业单位抽派年轻干部下派到村担任“第一书记”（书记），把发展村级集体经济的实绩作为考核和提拔使用的重要依据。

　　2.制定发展规划。围绕2012年、2015年集体收入的总体目标，全县村村按照“制定一个方案、健全一套机制、建设一批项目”三个一的发展思路，制定发展规划，完善发展方案，选准发展项目，落实发展措施，确保全县2012年村级集体经营性收入达到20万元以上，30%的村达到50万元以上；2015年村级集体经营性收入达到30万元以上，50%的村达到50万元以上，20%的村达到70万元以上，以县为单位，村平均增长12%以上。

　　3.坚持整体联动。从2012年起到2015年在全县领导干部中开展“帮村帮户”大行动活动，组织全县四套班子领导、90个县级机关部门和区（镇）副科级以上领导干部帮扶经济薄弱村、贫困户和重点信访户，实现包村集体经济发展、包贫困户收入增加、包社会矛盾化解“三包”目标，努力形成齐帮联促、共同推进的良好局面。

　　（二）强化保障，构建政策激励机制

　　1.落实税收分成政策。制定了《村级新上项目税收返还奖励办法》，村级新上的二、三产项目竣工投产后形成的税收，五年内县级实得财力的75%奖励到村，并统一由县财政直接结算拨付到村。全县2009年到 2014年五年累计招引项目3158个，其中可产生税收分成的项目1522个， 2014年税收分成奖励1301.81万元。分成最多的海安镇282.33万元，最多的村李堡镇杨庄村94.74万元

　　2.落实薄弱村扶持政策。全县把建设标准厂房、增加租赁收入作为村级集体经济发展的重要措施来抓，52个市级薄弱村按照“五统一、一保底”即区（镇）统一规划、统一建设、统一经营、统一管理，租金由各区（镇）统一经营和拨付，确保年租金15-20万元的要求，共建设了标准厂房33幢11.61万平方米。目前已全部落实了承租主体。对村级集体经营性收入低于20万元的村由各区（镇）实施“一村一策”，落实帮扶措施，凡新建标准厂房或商业用房且不低于2000平方米的，县、区（镇）每平方米各一次性补助200元。

　　3.落实建设用地整理补偿政策。村级通过整理农民弃宅进城（镇）、五保户集中供养、副业用房拆除等增加的耕地，一律归村集体所有。其中建设用地纳入城乡建设用地增减挂钩复垦项目备选库并验收确认的，且完成县下达挂钩拆迁复垦任务的村，每亩给予1万元的奖励，由县财政直接拨付到村，作为村级收入。

　　4.落实集体资金保值增值政策。凡有富余资金的村，包括重点工程建设集体经济组织的土地补偿费等，经过村民大会或村民代表大会表决通过后，按照相关监管规定，在确保集体资产保值增值的前提下，通过县或区（镇）融资主体实施资本运作，确保每年资金收益不低于8%。

　　5.落实配套扶持优惠政策。对村级集体物业租赁收入、税务部门征收的房产税、营业税等，参照新上二、三产业项目形成税收奖励办法执行。对统一规划建设的农民集中居住区、农民公寓楼等，所需的给排水、电力、广播、电视、通讯、消防、环保等公用设施安装和配套，有关部门和单位给予优惠。对经济薄弱村新上发展项目各金融机构加大信贷支持力度，并实行优惠利率。

　　（三）强化考核，构建督查管理机制

　　1.星级评比到位。根据村营收入完成情况和社会和谐程度，在全县开展“星级村”评比活动，对评定为“五星级”、“四星级”、“三星级”、“二星级”、“一星级”的村，村干部的报酬分别为上年农民人均纯收入的3倍、2.5倍、2.2倍、2倍和1.8倍。“三星级”以上作为“红旗村”和“十佳村党组织书记”、“十佳村民委员会主任”评比的基本条件。

　　2.督查考核到位。建立以发展村级集体经济为重点内容的考核督查机制，实行“一月一报告、双月一考核、季度一通报”制度，每季在新闻媒体上公布全县各区（镇）、各村村级集体经济的主要指标完成情况和全县的排名，年终按考核要求兑现到位。对成绩显著的村党组织书记作为担任副科级领导干部和招聘为区（镇）事业人员的主要依据；对工作不落实、效果不明显的村进行“亮黄牌”通报批评并作出整改承诺。近三年来，全县已有40名村党组织书记被招聘为事业单位人员。

　　3．“三资”监管到位。为促进村级集体经济发展，全县统一建设了完善的农村集体“三资”管理系统和农村集体“三资”监管平台，建立了农村集体“三资”监管制度，明确了农村集体“三资”监管机构，以信息化提升农村集体“三资”管理的水平，达到制度化、规范化和民主化的要求，夯实村级集体经济发展的基础。

　　四、村级集体经济发展的主要途径

　　经调查，全县村营收入的来源主要包含5个方面：一是资产租赁收入5471.32万元，如商业用房、工业用房等房屋的出租收入；二是资源发包收入4545.42万元，如土地流转服务、闲置土地发包、水面发包等的收入；三是资金营运收入2880.54万元，主要是投资给政府、园区以及有关企业的利息收入；四是政策性奖励收入4076.13万元，如二三产项目税收分成、土地整理增减挂钩奖励等收入；五是为农服务收入852.77万元，如生产资料经营服务、农业技术指导、农产品销售服务等的收入。各村在实际工作中，坚持因地制宜，确定发展方向。充分发挥资金、资产、资源、区位、人脉等方面的优势，大力发展资源开发型、资产经营型、为农服务型、异地发展型经济，不断拓宽村级集体经济发展路子，构建村级集体经济持续发展机制。资金优势明显的村通过投资标准厂房、农贸市场、商业用房等物业资产，提高资金收益率；资产、资源较多的村注重开发利用，对闲置的办公用房、校舍、厂房、荒地、水面等进行整合，加以翻新、改造、配套基础设施等，扩大规模，提高存量资产利用率，确保资产保值增值；交通区位优势明显的村积极搭建创业平台，大力开展招商引资，培育二、三产项目，促进村级经济发展；承包耕地较多的村要积极推进土地流转，组建农民专业合作社发展农业项目，通过提供信息、技术、销售等方面的服务增加集体收入。我县村级集体经济发展较典型的做法有：

　　1、园区建设型

　　一些交通和区位优势明显的村，通过创建村级创业园，发展二、三产项目来推动村级经济的发展，取得了明显的成效。如角斜镇海港村、曲塘镇胡庄村、李堡镇扬庄村、南莫镇兴南村、雅周镇迥垛村等村，通过创业园建设，搭建发展平台，招引二、三产项目，不但能够取得土地租金收入、物业管理收入等，还能享受税收分成。这些村充分发挥交通和区位优势，努力破解瓶颈制约，扎实开展招商引资等工作，发展潜力较大。但由于前期投入较大，加之用地问题的约束，村级创业园发展不可能村村点火，处处冒烟。曲塘镇胡庄村是近年涌现出来的发展村级高集体经济的先进典型之一。该村发挥临近国道的交通区位优势和村经济合作社的资金优势，逐步建成了近2000亩的村级创业园，有入园企业36家，其中亿元企业1家，定报企业8家。该村创业园有一定的代表性：一是产业规划明确。该园区的主要产业定位是机械设备制造。通过与无锡市惠山区塘头社区合作，积极承接苏南产业转移的企业，目前已有江苏锡丰钢模有限公司、无锡源泉石化设备等多家企业进园。二是基础设施配套。园区内水、电、路、讯、排污等基础设施配套，投入大、标准高、承载能力强，能为企业提供优质的生产经营环境。三是服务企业到位。园区提供物业、治安等企业明确需要的服务时做到收费有标准，服务有规范。另外，还主动为企业排忧解难，如帮助招聘职工，联系银行贷款，解决职工纠纷等。2013年，该村实现村营收入近300万元，其中园区内土地租金、税收分成、物业管理、厂房出租等收入达180万元。

　　2、土地流转型

　　一些村发挥资源优势，推进土地流转，通过发展农业项目来推动村级集体发展，效果也比较明显。如白甸镇官垛村、墩头镇仇湖村、李堡镇中凌村、城东镇壮志村等村，通过大面积的土地流转服务，发展农业项目，能够取得土地流转升溢收入。这些村通过流转土地连片集中，有适合特种种植、养殖的资源和水系，特点是发展快，收入持续稳定，但受土地资源稀缺限制，发展潜力不大。墩头镇仇湖村是市帮扶的经济薄弱村之一，村级集体经济非常薄弱。2012年起该村积极推进土地流转，发展农业项目，先后招引海辰公司、华鎏公司、大福公司以及3家养殖大户来发展特种养殖。目前，该村土地流转面积达到4000亩，占全村耕地面积的2/3，村集体每年可取得土地流转升溢收入和服务收入近40万元，彻底摘掉了“经济薄弱村”的帽子。

　　3、资金营运型。

　　一些村结存货币资金较多，将富余的资金分别投资给有关区（镇）政府、工业园区和本村的企业，可以取得较高的资金收益率。但2008年全球金融危机暴发后，相关企业的经营风险传递下来，导致少数村遭受一定的损失。在这种情况下，我们加强了对企业投资的管理要求，并对个别对外投资较多的村进行了风险警告，并要求相关村逐步收回投资。鼓励村按照县文件要求通过县国投公司实施资本运作，确保每年资金收益不低于8%。目前资金较多的海安镇、白甸镇一些村的资金投资在县国投公司，城东镇一些村的资金投资在开发区。这些村的收入稳定，但增长速度较慢。城东镇丰产村是通过资金营运发展村级集体经济的典型例子。丰产村原为西场镇工业集中区所在村，土地补偿款较多。2006年起，该村经村民代表大会讨论通过后，将土地补偿款融资给落户于村境内的有经济实力、有发展前景、有融资需求的部分企业，以取得利息收入。到2011年最多时涉及企业14家，融资额1745万元，年利息收入近100万元。2012年，市、县业务主管部门对该村的融资情况进行检查后，要求该村逐步收回对企业的投资。目前该村对企业融资额为1520万元，涉及13家，其中1家企业倒闭形成呆账150万元。

　　4、物业投资型。

　　一些村发挥资金优势，投资标准厂房或商业用房，发展物业项目。标准厂房建设是市委、市政府和县委、县政府大力推进和扶持的村级集体经济发展的新模式，除市扶持的52个经济薄弱村由市、县两级财政全额投入外，其他村新建标准厂房每平方米县财政补助200元。白甸、曲塘、墩头等镇的一些村2012年起已开始投资建设，今年可取得收益。标准厂房或商业用房一般在各区（镇）园区建设，是适合全县所有村的发展模式，特点是收入稳定，但一次性资金需求较大，筹集资金有一定难度。曲塘镇成立新农村建设投资有限公司，将大部分村的资金集中起来，统一建设标准厂房对外出租，按投资额分配租金和税收返还，解决了村级资金投资渠道问题，是比较好的做法。该项目已全部竣工投入使用，21个村共投资4200万元，新建标准厂房8幢4050平方米，出租给3家企业，年租金收入400万元，由各村按投资额进行分配。企业形成的税收按镇财政所得财力的50%返还到村，每年最高可返还到村近200万元。该项目的投资回报率可达到13-15%。

　　5、资源开发型。

　　通过加强农村集体“三资”管理，盘活集体资产，可以取得资产租赁收入、资源发包收入以及资金营运收入等。全县大部分村通过开展清产核资，在摸清家底的情况，对闲置的厂房、办公室、学校、场地、水面等加大开发利用的力度，确保集体资产的保值增值和资源的充分利用，也能取得一定的收益。虽然这些收益比较零星，但积少成多，是村级集体经济的重要补充。如海安镇大里村把合并前四个村的村办公室、撤并遗留的三所学校、两家村办企业集体厂房进行了维修、改造，并进行适当的基础设施配套，改善经营环境，通过招标全部对外出租，每年可取得租金收入超过10万元。

　　6、为农服务型。

　　还有一些村发挥村级基层组织的职能作用，通过开展生产资料经营服务、农业技术指导服务、机电排灌、组织农产品销售、创办农民专业合作等，也能取得一定的服务收入。如角斜镇五虎村将小农水改制时出售的灌溉车口作价收回，由村集体统一经营，为农户提供服务，每年可增加收入2-3万元。曲塘镇以镇为单位创办农机专业合作社，为农户提供统一经营服务，按标准收费，规范运作，村集体取得管理费收入，全镇每年可实现村营收入40多万元。

　　五、当前村级集体经济存在问题

　　1、村与村发展极不平衡

　　村营收入最多的村已经达到830万元，最少的村才勉强达到30万元，还是通过经济薄弱村标准厂房租金扶持的结果。如雅周镇大部分村都是通过这种形式取得的村营收入。而高新区（海安镇）、开发区（城东镇）以及其他区（镇）一些重点工程、园区等涉及到的村，在建设过程中取得了较多的土地征用费和固定资产征收处置变现收入，并且形成了一定的交通和区位优势，村级集体经济发展表现得比较迅速。

　　2、村级集体经济发展的后劲不足。

　　由于历史的原因，村级可利用的集体资产以及土地、水面等资源性资产相对匮乏，制约了村级集体经济的发展。随着近几年的开发利用，这些资产资源增收的潜力越来越小。在城镇化进程中发展起来的村级经济，由于土地指标的约束，发展也显得后劲不足。事实上，尽管县委、县政府出台了村级发展留用地政策，但一直没有得到很好的执行。

　　3、村级集体经济发展的主体力量不足。

　　目前，村干部是发展村级集体经济的主要力量。按照《村民委员会组织法》选举产生的村干部，同时兼任村集体经济组织的负责人。这些村干部更多的精力放在事务管理上，忙于应付上级各个部门安排的工作，不熟悉市场经济，没有经营管理经验，在发展村级集体经济方面显得力不从心。还有些村干部思想上有顾虑，怕引进的项目出问题难以向群众交待，怕搞砸了受人埋怨，有得过且过的思想。

　　4、村级集体经济的定位不明确。

　　一是“集体”的概念不清。一直以来，集体所有制下的集体资产所有权概念模糊，相关法律法规均未明确——“集体”是谁？谁代表“集体”，难以界定。我们现在以村设账，村是一个“集体”，在财务核算上还要以组核算，组也是一个“集体”。实际上有不少的村已经没有组级核算。二是集体经济组织职能不清。村级基层组织有村党支部、村委会和村经济合作社， “三位一体”，村一级的行政职能、经济职能、服务职能、管理职能等相互交织，没有明确的分工。在经济活动中也没有明确的主体，有时候是村委会，有时候是经济合作社。三是“集体经济”的概念不清。按目前的考核要求，上级的补助收入，土地征用的补偿，捐赠的资产等均不列入村集体经营收入。而实际上这些收入中有些是保证村级基层组织正常运转的主要来源，是反映村级集体经济实力的重要指标。四是发展村级集体经济的定位不明确。作为一个经济组织来说，应该是追求利润最大化，为投资者争取经济效益是首要目标。但目前的村级集体经济组织还要承担行政管理、为民服务等方面的管理性支出，还要承担农村环境整治、农村公益事业建设等方面的社会公益性支出等等。事实上，尽管近几年村级集体经济快速发展，但村集体经济组织成员作为集体经济组织所有权人，并没有从集体经济组织获得直接收益，享受村级集体经济发展的成果。村级集体经济带动群众致富的职能渐渐地被迅速发展农民专业合作组织所取代。

　　六、建议

　　村级集体经济如何发展，能不能按照自身的特点，通过有效的组织形式在市场经济中占有一席之地，是我们思考的方向。实际上，全国许多地方包括我县一些村也作了一些积极的探索。近年来，广东、上海、苏南以及我县泰宁村通过农村集体经济组织产权制度改革，成立社区股份合作社，发展村级集体经济取得了显著的成效。我县泰宁村社区股份合作社已成为全市、全省的先进典型。其主要内容有两条：一是将村级集体经济组织独立出来，与村党支部、村委会的职能分开，作为一个独立的法人走向市场。二是明确村集体经济组织的所有权人。明确村集体经济组织成员作为村集体经济组织的所有权人在村集体经济组织内所拥有的份额以及权利和义务等，形成章程。通过农村集体经济组织产权制度改革，建立符合市场经济要求的，自成一体的市场主体。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”因此，必须在我县推行农村集体经济组织产权制度，通过量化股份，明确农民对集体资产的占有、使用和收益权。

　　1、要提高思想认识。

　　要进一步提高各级干部对产权制度改革工作的认识，使其充分认识到推进农村高集体经济组织产权制度改革是关系到广大农民群众的切身利益，关系到集体经济的发展壮大，关系农村社会的稳定的重要工作，要切实增强他们工作的迫切性和自觉性。要向农民广泛宣传改革的相关政策法规，充分调动农民群众的积极性，主动参与改革，为发展村级经济出谋划策。

　　2、要强化政策配套。

　　建议出台对农村集体经济组织产权制度改革的扶持政，对产权制度改革完成好的村给予定额奖励；对改制后新经济组织发展给予项目化扶持和贷款贴息等；加大财政对村级组织运转经费和公益性支出的保障力度，确保改制后村委会切实履行社区管理和社会服务的职能；深化征地留用地制度，征用土地后按5-10%比例留给集体经济组织经营管理，确保其每年都有稳定的收入等。

　　3、要理顺体制机制。

　　改革的社区股份合作社，应根据国家法律法规和政策要求，制定章程，建立成员大会、理事会、监事会等组织机构，完善运行机制，健全账务制度。新的社区股分合作社由工商部门进行登记，取得法人资格。要明确村党支部、村委会、社区股份合作社各自的职能分开，探索新管理模式和组织框架，确保社区股份合作社能独立从事经济活动，不受干扰。

　　4、要加强组织领导。

　　建议各级党委和政府要切实把农村集体经济组织产权制度改革工作提到重要议事日程上，并列入重点考核内容，加强组织领导，积极予以推进。农经业务部门要加强对改革方案的制订和实施的具体指导，开展资产管理、财务会计、经济统计和内部审计等方面的指导和监督。高新区（海安镇）、开发区（城东镇）要全面铺开，其他各区（镇）要有选择的开展，符合条件一个，开展一个。

　　（作者单位：海安县委农工办）