关于全市社区股份制改革情况的调研报告（2014年学会论文评选二等奖）
关于全市社区股份制改革情况的调研报告
市政府农村工作办公室合作处
根据市长办公会议纪要精神，5月下旬以来，市农办围绕“推进以集体资产所有权置换社区股份合作社股权改革”课题，赴海安县、如皋市、崇川区、港闸区实地调研，与县（市）区农办业务科长、乡镇农经站长、村（社区）负责人等座谈交流，详细了解各地社区股份制改革开展情况、推进改革的制约因素、改革后社区股份合作社的运营情况等。现将有关情况报告如下。
一、基本情况
我市社区股份制改革开展时间较早，2002年崇川区钟秀街道城东村率先探索“以资产股份化”为核心的社区股份制改革，组建了全市第一家社区股份合作社。经过十几年的发展，截止今年3月底，全市共组建社区股份合作社843个，入社成员总数达21.6万户，量化集体经营性资产22.8亿元。主要特点是：
（一）改革集中在主城区。目前我市社区股份制改革主要集中在崇川区和港闸区，占全市总数的80.4%。其中，崇川区6个涉农街道除观音山街道外，全部完成社区股份制改革任务，共组建社区股份合作社336个。
（二）以组级改革为重点。我市以组为单位组建的社区股份合作社占总数的80.4%，以村为单位的改制数量仅占19.6%。其中，港闸区已成立的315家社区股份合作社全部为组级社区股份合作社。
（三）工商登记率较低。由于国家关于社区股份合作社的税收缴纳、资产移交、政策支持等尚未明确，目前，全市在工商部门注册登记的社区股份合作社仅41个，占总数的4.8%，其中没有一家在工商登记后领取税务登记证。
二、工作措施
近年来，通过各级各部门科学谋划部署，尊重群众意愿，积极稳妥实施，有效推进了社区股份制改革工作的开展。
（一）加大推进力度。一是出台工作意见。2006年，市委办、市政府办下发了《关于开展农村社区股份合作制改革的实施意见》（通办发[2006]40号），明确了我市社区股份制改革的工作目标、操作程序，并对改革后如何加强合作社内部管理和收益分配作出具体规定。2011年，市委办、市政府办又下发了《关于全面开展农村集体资产清产核资和确权发证工作的意见》（通办发[2011]10号），为进一步深化社区股份制改革奠定了坚实基础。各地也结合自身实际制订了具体改革办法。二是加大考核力度。市委市政府十分重视社区股份制改革工作，每年的全市农村工作会议均提出改革目标和要求，并列入对各县（市）区的农业农村工作考核。全市农办系统也把社区股份制改革作为年度目标考核的重点内容。
（二）规范改制程序。社区股份制改革事关农村集体经济的长远发展、事关广大农民的切身利益、事关农村改革发展稳定大局。我市各地在推进改革的过程中，着重把握四个环节：一是做好清产核资。各地指导村组成立专门班子，对村组集体所有货币资金、实物资产和资源性资产全面进行清理核实，经民主理财小组和村民代表核实后张榜公示，并报乡镇（街道）和县（市）区农办备案。二是界定成员资格。坚持“依据政策、尊重历史、实事求是”的原则，逐个核实成员的人员性质、进出时间、目前享受待遇等情况，严格按政策法规进行界定，并进行公示，做到该作为股东的一个不漏，不该作为股东的一个不进。三是合理设置股份。各地改革后一般设置个人股和集体股，其中，个人股占主体地位，集体股控制在20%以内，以保障集体公益事业建设等支出。部分地区为照顾未成年人等特殊对象利益，还设置了一定份额的享受股。在此基础上，各地组织起草章程、召开成立大会，选举合作社董事会、监事会等组成人员。
（三）突出分类指导。我市各地本着因地制宜、有利发展、维护稳定的原则，积极探索社区股份制的具体实现形式。一是完善分配型。对一些暂不具备资产折股量化到人的村组，实行资产收益按股分配的股份合作改革。目前，这种类型在我市崇川区占了较大比重，此类村组的绝大部分集体资产为违章建筑、临时建筑，未取得国家正式权证、难以准确估价。二是存量折股型。即对村组集体经营性资产，按一定标准折股量化给村民，村民按所得的股份享有收益分配权。如，我市改革比较早的崇川区城东村社区股份合作社、海安县泰宁村社区股份合作社即属此类型。三是征地费用量化型。即对土地征用补偿费按应享受安置的对象折股量化，量化的资金用于投资物业或者对外借贷，以取得的租赁收入和利息收入按股份分红。如，港闸区万顷良田项目区内的村组。
（四）加强舆论宣传。近年来，我市大力开展宣传引导工作，努力将社区股份制改革变成广大基层干部群众的自觉行动。崇川区开展了深入细致的引导宣传工作，通过召开民主理财会议、党员代表会议、居民代表会议学习宣传各地社区股份制改革先进做法，使广大社区居民充分认识社区股份制改革的目的，意义及其重要性，让其感受到股份制改革的最大受益者是他们自己，消除其对改革工作的抵触情绪，使社区股份制改革工作深入人心。截至目前，该区在改革中没有出现一起大规模集体上访。
三、主要成效
经过几年的发展，我市农村社区股份制改革取得了一定成效，主要体现在以下几个方面：
（一）促进了农民持续增收。让农民过上幸福生活是社区股份制改革的出发点和落脚点。社区股份制改革后，农民除了享受原有福利外，还能增加工资性收入和按股分红的资产性收入，为农民收入持续增长提供有力保证。海安县泰宁村股份合作改革后，农民带着股权证“进城”，不但可以获得稳定的务工收入，每年还可获得可观的股金分红，收入大大增加。2013年，合作社用于股份分红的资金达600多万元，股均1500多元，其中股均分红最高的组达3500元。2005年改制以来，该村还先后为1543名村民办理了城镇职工养老保险、900余人办理了失地农民养老保险，有效减轻了农民的后顾之忧，减轻了农民负担。
（二）完善了集体经济运行机制。社区股份合作制改革后按照市场经济运作，引入了风险机制，形成了股东大会、理事会、监事会以及业务主管部门多方指导监督的管理体制，理顺了集体与成员间、各成员间的关系，使农民真正成为集体资产的主人。相比改革前，改革后的投资决策要更加慎重，发展项目的成功率更高。海安县园庄物业农村社区股份合作社成立后，理顺了集体资产所有权与经营权的关系，强化了经营者的风险意识。该合作社除继续大力发展物业经济，还与县国投公司签订协议，以8%的利率将部分货币资产暂借其使用，找到了集体资产保值增值的新途径。
（三）增强了集体经济实力。通过对村级集体经营性资产进行社区股份制改革，有利于合作社集中精力探索资源变资产、资产变资金、资金变资本，集聚资金、劳力、土地等要素，发展股份合作项目，壮大集体经济实力。崇川区钟秀街道城东村改革后，通过股份合作社积极参与市场竞争，投资开发了崇川区钟秀大楼、生鲜超市等多个物业，集体经济实力获得跨越式增长。2013年，该村实现集体经营收入1260.35万元，是2001年改革时3.25倍。截至2013年底，该村集体净资产达8711万元，是2001年的1.82倍。
（四）保障了农村社会稳定。通过社区股份合作改革，改变了过去农民形式上共同拥有集体资产，但并未真正享有管理权、决策权、分配权和所有权的状况，从制度上保障了农民参与决策、民主监督的权利，在一定程度上改善了农村基层民主政治环境，促进了农村社会的和谐稳定。2012年如皋经济开发区在天河桥、桥港等5个村（社区）开展社区股份制改革试点，时间虽然不长，但成效初显。改革后，试点村（居）农民可以直接参与集体资产管理，在重大事件的决策上由原来象征性的建议权上升到表决权，加上每年的不菲分红，党群干群关系得到明显改善。
四、制约因素
实践证明，推进社区股份合作制改革，能够比较好地解决集体资产权属不清、收益分配不公、民主监督不力、发展后劲不足等问题，对加快城镇化进程、缓解农村社会矛盾等具有不可替代的作用。但调研也发现，当前推进我市社区股份制改革、促进社区股份合作社发展还存在四个突出问题。
（一）从思想意识看，对改革的认识尚未完全统一。一是农民认识不到位。随着改革深入和农民权利意识的觉醒，农民对村组集体资产的处置十分关注。由于担心集体资产被各级平调和村干部侵吞挪用，部分老百姓对社区股份制改革的重大意义认识不足，要求分光集体资产的声音还比较高。二是村组干部认识不到位。少数基层干部尤其是村组干部对股份合作制改革缺乏正确认识，怕改制后影响自己的权力、利益或触及矛盾，因而一些干部怕难、怕烦、怕引发矛盾，导致他们的改革动力不足，并对改革持消极观望态度。另外，不少乡镇领导为了便于转嫁财政支出，也不愿实施改革。三是县级领导认识不到位。调研发现，当前，县级领导层面对社区股份制改革的重视程度不够，存在为了完成改革任务而去改革，不能深刻认识到社区股份制改革对农村集体资产保值增值和保障农民利益的重大意义。同时，推进社区股份制改革是一项系统工作，需要农办、工商、税务、财政、民政、房管等部门密切配合，才能取得预期效果。从调研情况看，当前我市各地推进社区股份制改革的部门合力尚未形成。
（二）从内部运作看，合作社规范化建设水平不够。目前，我市已成功改制的社区股份合作社离真正市场化运作，离“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度要求相差较远，突出表现在：一是社区股份合作社的经营管理者基本上是村级班子成员，其工作方式、方法不能适应新的发展形势，经营管理办法依然沿袭原有村行政管理模式，尚未真正形成较为有效的内部管理机制和相应的规章制度。二是改制后的社区股份合作社和村集体经济组织的功能没有完全分开，人员交叉兼职，理事会、监事会成员一般都是原村班子成员，同时，由于尚未建立有效的激励机制，合作社经营好坏与股金分红未挂钩，加上缺乏经营管理企业的经验和能力，导致在资产保值增值的压力下，合作社经营者的重大决策更注重眼前利益，缺乏创新精神和积极性。
（三）从外部环境看，深化改革的配套政策缺乏。一是资产登记政策缺失。由于以前基层对农村集体资产进行登记取得权证的意识不强，导致我市有相当部分的集体资产暂未取得国家承认的权属证明。组建社区股份合作社后，对这部分资产进行确权、登记和发证要补缴相关税费，村（社区）难以承担。二是资产移交缺乏操作办法。根据江苏省国税、地税、农委等三部门《关于明确农民专业合作组织有关税收政策的通知》，对集体经济组织向社区股份合作社移交财产，按国家有关规定免收相关规费。但由于没有具体操作办法，此项规定形同虚设。据了解，如没有免费办理权属变更登记的优惠，仅各种契税、印花税等就需缴纳资产总额13%的费用。目前，我市各地均采取以拖待变的办法，部分改制后的股份合作社和原村（社区）资产权属不清，长此以往容易引发纠纷。三是缺少税收扶持政策。尽管《江苏省农民专业合作社条例》已明确社区股份合作社可以在工商部门注册登记取得法人资格，但由于缺少相应的税收优惠政策，工商登记后税负要大幅度增加，一定程度上影响了村（居）进行股份制改革以及工商登记的积极性。当前，我市社区股份合作社的资产形式主要是房产，在工商登记后要面临着高额的房产税。如，崇川区社区股份合作社工商登记前按5%的综合税率纳税，工商登记后仅房产税的税率就达17.7%，还有其他的增值税和所得税。
（四）从当前趋势看，集体资产增收难度进一步加大。目前，随着城市化进程的快速推进，我市村组集体资产受到严重冲击，很多集体资产被拆和待拆，集体经济的经营基础受到动摇，集体资产规模和收益大幅缩水，加上整体经济环境不景气等因素的影响，村组集体资产经营效益下滑严重。一是集体资产不断萎缩。由于我市大部分集体资产都是多年前在集体土地上建设的经营用房，在当时条件下没有办理权证，在现行拆迁政策下属于无证资产，拆迁补偿标准严重偏低（崇川区每平方米仅为400元）。再加上每年股份分红、管理费用等支出的刚性增长，造成村组集体资产大幅缩水。2002年，崇川区5个涉农街道经营性资产面积170.6万平方米，到2012年已减少到147.2万平方米，预计2013年该区旧城改造工程实施后仅剩84万平方米。二是资产增值难度不断加大。随着我市集体经济组织土地不断被征用，可供村组和社区股份合作社发展的资源越来越少。目前，我市社区股份合作社的收入主要来源于银行（国投公司等）利息和前期投资的收益，资产增值的难度很大。
五、工作建议
下一步，要进一步贯彻落实党的十八届三中全会决定，统一思想认识，研究出台配套政策，支持社区股份合作社做大做强，促进农村集体资产的保值增值，保障农民的集体资产收益权，让农民放心进城。
（一）营造良好的工作氛围。农村社区股份制改革涉及农民切身利益，工作极其敏感，任务十分繁重。尽管我市在前期改革过程中，做了大量卓有成效的宣传工作，但整体氛围仍然不浓，农民的顾虑依旧一定程度上存在。在今后工作中，还要进一步充分发挥媒体作用，利用多种形式，加大政策的宣传力度，提高干群的思想认识。进一步充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的模范带头作用，保障农民知情权、参与权和监督权，消除顾虑，争取支持做细做实基层干部和群众的思想工作，。
（二）制定和落实有关政策。一是出台配套政策。建议借鉴苏州市农村股份合作经济的发展经验，研究制定我市扶持政策，对社区股份合作社缴纳的税收地方留成部分以等额奖励的形式给予返还；对社区股份合作社自用房产、土地的房产税和城镇土地使用税通过申请困难性减免给予免除；通过相关部门的协调，降低集体经济组织资产登记、移交费用，等等。二是落实现有政策。按市委、市政府《关于加快发展村级集体经济的若干意见》（通委发〔2009〕9号）的规定，将“征收村组集体土地，按征收面积5%左右给村安排发展留用地”的政策落实到位，建议市委、市政府督促各地及有关部门出台实施细则，让基层有据可依，按章操作。
（三）支持合作社发展壮大。一是完善内部管理机制。积极研究完善相应的管理制度和办法，制定社区股份合作社经营管理人员的激励政策，加强目标责任制考核，增强经营管理者的责任意识。二是确保集体资产保值增值。建议考虑农村集体资产的公益性，对建成时间较长的集体资产在拆迁时因参照民居标准，实行“拆一还一”或按市场价补偿，保证集体资产保值增值；拿出政府开发的部分物业项目，按照建筑成本价出售给被拆迁的社区，扶持集体经济发展壮大。三是鼓励联合发展。鼓励社区股份合作社通过参股、联营等方式组建镇（街道）级发展平台，抱团发展，做大规模，形成集聚优势，在更大范围和更高层次上推动合作社的转型提升。同时，各级政府加大扶持力度，将更多的优质资源向联合发展体配置。
（四）适时开展“政经分离”试点。建议学习苏州市和无锡市的经验，正确处理村（居）民委员会和社区股份合作社之间的关系，在部分地区适时开展“政经分离”试点，逐步打破双重角色：村（居）民委员会负责社区公共建设、托幼养老、社区治安、卫生保健等社会事务；社区股份合作组织则按照“自主经营、自负盈亏、风险共担”的原则规范运作，有条件的合作社还可引入职业经理人，专门负责经济发展、资产经营等工作，各负其责，各尽其职。各级财政，特别是崇川区和港闸区财政要参照城市社区标准，加大对涉农社区的转移支付力度。各级政府还要切实负担起本应由财政承担的各类项目，而不是简单地将负担转嫁给涉农村（居）或社区股份合作社。