对如东县病死猪无害化集中处理与生猪保险联动模式的思考(2014年学会论文评选二等奖）
对如东县病死猪无害化集中处理
与生猪保险联动模式的思考
曹春明李志明
如东县是江苏省生猪饲养量最多的县份之一，连续五年被列为国家级生猪调出大县。2013年底，全县生猪栏存达165万头，肥猪年出栏120多万头。能繁母猪栏存24万多头，占全省九分之一，数量为全省第一。生猪产业在全县农村经济中起着举足轻重的作用，是生猪养殖户增收的主要来源。与此同时，全县生猪常年死亡量高达20多万头，无害化处理效果不明显，大部分采取深埋处理的办法，少量的进行了焚烧，还有不少随意乱抛乱弃，严重威胁着全县生猪产业发展、威胁着全县公共卫生和生态环境安全。自2013年10月开始，如东县积极探索病死猪无害化集中处理与生猪保险联动的模式，并于2014年10月26日起正式运行，取得了明显效果，至12月15日止，在不到两个月时间内共集中处理病死猪29700头，平均每天集中处理580头。按此推算，我县在本轮生猪参保期内将集中处置病死猪数量高达21至24万头，总重量将达到5600多吨。下面笔者就这一模式的运行情况及亟需解决的问题作些探讨。
一、如东县病死猪无害化集中处理与生猪保险联动模式的探索
如东县病死猪无害化集中处理最大的特点是以承办政策性生猪保险的保险公司（中华联合财产保险股份有限公司如东支公司）投入为主，采取无害化集中处理与生猪保险联动的模式，收集处置工作总体按照“养殖户申报、保险公司（驻镇畜牧兽医站）受理、镇定点集中收集、县收运处置”的运作模式实施，。主要做法：
1、养殖户申报。养殖户发生生猪死亡后及时电话申报。参加政策性农业保险的生猪养殖户向中华联合财产保险如东支公司申报，未参加保险的生猪养殖户向所在镇畜牧兽医站申报。2014年10月，全县参保的能繁母猪16.25万头,育肥猪参保118.42万头,合计参保生猪134.67万头，参保农户12万多户。
2、保险公司（驻镇畜牧兽医站）受理。对参保的生猪，保险公司接到理赔报案后通知所辖镇畜牧兽医站,由镇畜牧兽医站指派兽医专业人员到养殖户家中核实病死猪大小，负责无害化补贴手续的办理，填写《如东县养殖环节病死猪无害化处理情况登记表》。保险理赔人员负责到农户家中发放尸体密封袋，办理保险理赔手续。然后由畜主通知镇专业运输服务人员在规定时间内将病死猪和《如东县养殖环节病死猪无害化处理情况登记表》送至镇收集点。对未参保的生猪，养殖户向所在镇畜牧兽医站申报，由镇畜牧兽医站负责到农户家中发放尸体密封袋，办理无害化补贴手续。畜主通知镇专业运输服务人员上门收运病死猪送至镇收集点。
3、镇定点收集。全县14个镇，各镇均建成了1个病死猪无害化处理集中收集点，临时存放病死猪，供兽医监管人员办公。为促成收集点的建设，县农办、农委、财政局组成督查组多次到各镇督查，对如期建成的县财政每镇补助5万元。收集点建成后交由所在镇畜牧兽医站代行日常运行管理。鉴于养殖户较为分散，不少养殖户缺少劳力，各镇收集点布点少，若农户自行将病死猪送至收集点难度很大，也势必影响生猪集中处置的数量，为解决病死猪收集运输难题，14个镇全部建立了专业服务队，负责到生猪养殖户家中收运病死猪。各镇通过招投标，交纳保证金，签订合同等形式确定了专业服务队，收集车辆由专业服务队负责。养殖户用县统一印制的密封装尸袋封装病死猪，并及时通知专业运输人员在规定时间内运送至镇收集点。驻镇畜牧兽医站监管员每天定时在收集点上班，在规定时间办理无害化处理交接手续，对收集点的病死猪、车辆及场地等进行消毒。对不能送到各镇（区）收集点的，一律不予保险理赔和享受规模猪场无害化处理补助。
4、县收运处理。中华联合财产保险股份有限公司如东支公司负责将各镇收集点的病死猪运送至如东县天楹环保有限公司，运送的车辆、人员、病死猪的搬运上车、运输等均由其负责，实行专人、专车、专线“公交式”收集病死猪。按照南线（双甸→岔河→新店→马塘→曹埠→掘港→大豫）和北线（袁庄→河口→栟茶→洋口→丰利→→苴镇→长沙）两条线路，定时到各镇（区）收集点与驻点监管人员办理运输交接手续，当日运送至无害化处理场进行集中无害化处理（目前送至如东县天楹环保有限公司随同生活垃圾一并焚烧处理）。县动物卫生监督所每天傍晚到垃圾发电厂监督病死猪送达处理情况。
5、加大财政扶持。按照《省政府办公厅关于加强动物无害化处理工作的意见》（苏政办发[2013]191号]）要求并结合我县实际，将原来补贴养殖户每头80元的财政补助调整为：对镇专业服务队运输费用进行补助。病死猪收集环节的运输费用由县按平均每头20元补助到镇，由镇包干使用，不足部分镇财政负担；对镇收集点运行进行补贴。各镇收集点运行、购置未参保生猪尸体袋、登门受理、消毒管理的畜牧兽医部门成本及工作经费每头20元；对养殖户进行补贴。视病死猪的大小分级补助。具体补助标准为体重在15㎏以内且已达防疫日龄（25-30日龄）有耳标的死亡生猪补偿每头25元，体重在15-50㎏的死亡生猪补偿每头45元，体重在50㎏以上的死亡生猪补偿每头60元。养殖户报灾理赔享受无害化处理补助十分方便，只要打个电话，足不出户，事就办成了。
6、保险公司加大了资金投入。2013年10月，如东县新开设了育肥猪保险，为做好病死猪无害化集中处理和生猪保险工作，如东县研究制定了《生猪保险和病死猪无害化集中处理方案》，采取保险联动、同步推进的方法，将无害化集中处理与生猪保险承办理赔相结合的方式，建立保险与无害化集中处理联动机制。中华财险如东支公司获得生猪保险承办权后，不断加大投入，满足无害化集中处理和生猪保险的工作需要。自去年承办育肥猪保险以来，累计投入600多万元，新购置了拖运死猪的汽车和查勘车，负责生猪尸体袋的发放和病死猪的收集。在掘港镇、马塘镇、岔河镇、丰利镇、河口镇新设“三农”服务中心站5个，缩短为农服务半径，增加了内外勤人员。在镇无害化处理收集点添置了转送带机等，确保无害化运输及生猪保险查勘及时到位。
二、目前运作中存在的问题和矛盾
1、养殖户参与的意识需进一步加强。养殖户对病死动物进行无害化处理的自觉性和主动意识不强，养猪户法律意识淡薄，给无害化处理工作带来了极大影响。 对国务院办公厅关于建立病死猪无害化处理机制意见中强调的从事畜牧饲养的单位和个人是病死畜禽无害化处理的第一责任人认识不足，认为全部是政府应做的事，以至于镇服务队上门收病死猪搬运上车缺人手时，有的养殖户袖手旁观，无动于衷， 也不帮助服务队将死猪运上车“搭把手”，有的养殖户不愿将病死猪装入尸体袋中，嫌脏嫌累。
2、无害化处理设施需进一步完善。镇收集点尽管已建成投入运行，但均较为简陋，有的还没有达到设计标准，有的到收集点的路还是土路，如大豫镇、马塘镇等收集点较为偏僻，下雨天保险公司的收集车难以行走。有的收集点缺少将病死猪装上保险公司收集车的机械设备，还要靠人力才能搬运上车，既不卫生，也影响工作效率。我县每天死亡的病死猪数量较大，还需要增加运输车辆和运输人员。
3、整体联动能力需进一步增强。病死猪无害化集中处置是项系统工程，面广量大，涉及的养殖场多，涉及的部门多，需要各相关部门整体联动，密切合作，绝不能认为是保险公司的事。尤其是在收集病死猪及运送病死猪的环节，时常有农户借故各种原因不让收集车辆正常运行，导致收集车误时、误点，影响下一站病死猪收集工作。
4、承办的保险公司需进一步扶持。中华财险如东支公司自去年承办育肥猪保险以来，承担了病死猪收集任务，并投入了资金，但生猪养殖业风险很高，全国承办政策性生猪保险的承办公司绝大部分是亏损的，而中华财险如东支公司承办生猪保险每年做到不亏损，而且每年有少量的积累，在同行业中也较为少见，也得到省保监部门的肯定，也为县政府生猪保险开展积累了保险的风险基金，但因近几年为做好生猪保险和病死猪无害化处理投入过大，需要上级保险公司和政府进一步扶持。
三、对做好病死猪无害化集中处理的建议
1、深入宣传，增强责任意识。各级政府及相关部门应加强对病死猪无害化处理工作重要性的认识，进一步增强责任意识，认真落实各项监管措施。要加大宣传力度，通过各种宣传方式宣传做好无害化处理工作的重要性和紧迫性。讲清楚抛弃、收购、贩卖、屠宰、加工病死猪等违法行为的危害性以及病死猪集中处理的流程和有关补助政策，向第一责任人告知应当履行的义务，不断提高养殖户和广大消费者对病死猪无害化处理重要性的认识，增强群众的防病意识和自我保护能力。
2、加大扶持，巩固保险与无害化处理联动机制。一是扩大生猪保险覆盖面。从如东县今年生猪参保情况看，生猪保险还有较大的潜力，不少养殖户选择性参保，尤其是育肥猪参保，有的农户参保了全年栏存的50%左右，参保量明显不足。要总结参保工作经验，提高生猪保险参保率。通过无害化处理和保险联动，既能减少生产者的疫病风险，有利于无害化处理工作的开展，又能化解保险机构的理赔风险。要呼吁省财政继续对能繁母猪实施每头100元的补贴政策，既增加了养殖户的收入，又利于生猪保险的开展。二是加强生猪无害化集中处理与保险理赔工作的协调配合。将病死猪无害化处理作为保险理赔的前提条件，未集中无害化处理的，保险机构不予赔偿。要修改生猪保险条款，增加生猪无害化处理内容。农委、中华财险、各镇驻镇兽医站要加强协调、简化手续程序，特别是病死猪耳标和保险理赔耳标不相一致问题，要针对育肥猪投保的特点，建议取消耳标的填写。三是研究制定扶持政策。要坚持国务院办公室提出的“谁处理、补给谁”的原则，建立并完善无害化处理财政补助机制，确保病死猪无害化集中处理能长期运行。建议调整农业保险政策规定的无害化处理费用从农业保险管理费中列支的做法，建议从理赔费用中列支。自2012年开始，省、市发文对无害化费用支出的渠道进行了调整，《江苏省财政厅关于进一步加强农业保险保费资金管理的意见》（苏财金[2012]31号）规定无害化处理费用在农业保险管理费用中支出，南通市政府办公室通政办发[2013]136号文件也做出类似的规定，并进一步明确死亡猪、牛等无害化处理费用不超过50元/头。如东县近年来每年的农业保险总保费达到8000多万元，而农业保险政府能计提的管理费每年最多不超过150万元，难以维持正常的农业保险工作开展，无法再从管理费用中安排出无害化处理费用，但政府结余的保险基金却很多，近1亿元，可是按照省市新规定保险基金却不好于无害化处理支出。建议将无害化处理的费用从理赔费用中列支，最高不得超过50元/头，仍执行省政府办公厅过去规定的渠道列支。对镇收集病死猪的专业队、中华财险如东支公司购置的用于生猪无害化处理设施设备，要列入江苏省农机补贴目录，纳入农机购置补贴范围。
3、加强监督检查，坚决打击违法犯罪行为。各级政府要切实将病死猪及无害化处理纳入监管范围。县动物卫生监督机构要加强对养殖户的日常监督检查。村干部、村动物防疫人员发现丢弃病死猪要及时处理，并追根溯源。村保洁员要及时收集抛弃在河边、路边及垃圾箱等地的病死猪。各级监管部门要设立监督举报电话，对介绍、出售、收购、屠宰、加工、运输病死猪及其产品等违法经营行为实行有奖投拆举报，发动社会力量关心、支持、参与打击经营、加工病死猪的违法犯罪行为，形成共同督管的良好氛围。
（作者单位：如东县委农村工作办公室、中华财险南通支公司）