江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要(苏发〔2012〕7号)
为贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、《江苏省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和省第十二次党代会精神，加快经济薄弱地区发展和低收入农户增收，减少相对贫困，缩小发展差距，促进共同富裕，推进城乡区域协调发展，又好又快地推进“两个率先”，特制定本规划纲要。
一、面临形势
（一）农村扶贫开发工作取得显著成绩。省委、省政府高度重视扶贫工作，改革开放以来坚持不懈地推进扶贫开发。2008年，瞄准农村年人均纯收入2500元以下的贫困群体，组织实施脱贫攻坚工程，加大扶贫开发工作部署、资金投入、机制创新力度，取得了显著成效。到2011年底，贫困人口整体实现脱贫，经济薄弱村普遍实现“八有”和集体增收目标，脱贫攻坚五年任务四年完成。我省扶贫到村到户，对农村贫困人口建档立卡，建立健全“五方挂钩”和“五个一”帮扶机制，实行开发式扶贫与救助式扶贫有效衔接，采取结果导向财政奖补政策，走出了一条具有江苏特色的扶贫开发路子。农村扶贫开发所取得的成绩，为加快社会主义新农村建设、促进城乡区域协调发展、推进“两个率先”作出了重要贡献。
（二）扶贫开发是一项长期任务。缩小城乡之间、区域之间、不同收入群体之间发展差距，加快共同富裕进程，确保全省人民共同进入全面小康和基本现代化，建设中国特色社会主义，决定了扶贫开发是一项长期任务。虽然我省经济社会发展较快，但城乡、区域之间的不平衡性仍很突出；虽然农村贫困人口温饱问题基本解决，绝对贫困现象基本消除，但离生活宽裕、全面小康还有较大差距；虽然经济薄弱村生产生活条件有了明显改善，但与建设社会主义新农村、实现基本公共服务均等化要求还有较大差距，扶贫开发任务依然繁重而艰巨。从总体上看，我省扶贫开发已经从消除绝对贫困现象为主转到巩固脱贫成果、提高发展能力、减少相对贫困、促进全面小康的新阶段。
（三）推进新一轮扶贫开发意义重大。“十二五”时期，是我省建设更高水平小康社会并向基本现代化迈进的重要阶段，推进新一轮扶贫开发，是全面落实“六个注重”、又好又快推进“两个率先”、在新的起点上开创江苏科学发展新局面的必然要求，是实施民生幸福工程、居民收入七年倍增计划和村级“四有一责”建设行动计划的重大举措，是加快苏北全面小康进程、推进城乡发展一体化和区域协调发展的迫切需要。在新的发展阶段，必须坚持把扶贫开发放到全局工作中的重要位置，以更大的决心、更强的力度、更有效的举措，推进新一轮扶贫开发工作，全力组织实施脱贫奔小康工程，确保全省人民共同实现全面小康。
二、总体要求
（四）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大综合投入力度，把加快低收入农户增收作为中心任务，深化和完善省市县乡村“五级联动”工作格局，深化和完善“五方挂钩”和“五个一”帮扶机制，深化和完善发展生产、促进就业、社会保障等政策措施，更加注重转变发展方式，更加注重人力资源开发，更加注重促进基本公共服务均等化，更加注重解决影响发展的突出问题，努力推进经济薄弱地区经济社会更好更快发展。
（五）工作方针。坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫奔小康的重要途径，不断提高经济薄弱地区和低收入人口自我发展能力；把提高社会保障水平、增加转移性收入作为脱贫奔小康的重要措施，不断完善社会保障体系和基本公共服务体系。
（六）基本原则
——党政主导，分级负责。各市、县（市、区）党委、政府对本行政区域内的扶贫开发工作负总责，把扶贫开发纳入经济社会发展战略及总体规划。实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度。
——统筹协调，整体推进。深入实施城乡发展一体化和区域协调发展战略，加大以工促农、以城带乡力度，加大苏南对苏北的支持力度。把扶贫开发与实施农业现代化工程、民生幸福工程、党建工作创新工程以及居民收入倍增计划、村级“四有一责”建设紧密结合起来，统筹协调推进。
——突出重点，分类指导。各地根据当地经济社会发展水平，确定扶贫开发对象和重点，因地制宜制定实施扶贫政策。省重点支持经济薄弱地区和扶贫开发重点县。
——创新机制，增强活力。建立健全促进低收入农户增收机制、集体经济加快发展机制、脱贫奔小康内生动力机制、合力推进的社会帮扶机制。大力弘扬自力更生、艰苦奋斗作风，充分发挥经济薄弱地区、低收入农户的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提高其自我管理水平和发展能力，立足自身实现脱贫致富，提高扶贫开发水平。
——部门联动，合力推进。各相关部门要根据扶贫开发总体要求，结合各自职能，发挥优势，密切协作，在制定政策、编制规划、分配资金、实施项目时向经济薄弱地区和扶贫开发重点县倾斜，广泛动员社会力量支持参与，形成扶贫开发合力。
三、对象范围
（七）重点扶贫对象。将年人均纯收入在4000元以下、具备劳动能力的农村低收入人口作为开发式扶贫对象。对无劳动能力的农村低收入人口作为救助式扶贫对象，纳入农村最低生活保障范围。建立健全扶贫对象识别机制，扎实做好低收入人口建档立卡工作，实行动态管理，确保低收入人口得到有效扶持。各市、县（市、区）可根据当地实际，按照上年农民人均纯收入30-50%，制定高于省扶贫标准的地区扶贫标准；根据村级“四有一责”建设和新农村建设要求，确定需要帮扶的经济薄弱村，把少数民族村纳入帮扶范围。高度重视并切实解决城市化、工业化进程中因失地、失业、失房引起的贫困问题。
（八）重点扶贫区域。把低收入人口相对集中的苏北经济薄弱地区，特别是12个重点县（区），作为省扶贫开发重点区域。对宿迁西南岗地区、成子湖地区，徐州黄墩湖滞洪区，连云港石梁河库区，淮安刘老庄地区，淮盐的灌溉总渠以北地区等，实行连片开发，给予重点扶持。对黄桥、茅山革命老区继续实行扶贫开发优惠政策。其他地区的扶贫开发工作，由当地党委政府按照省委、省政府的决策部署，结合本地实际，确定扶持重点区域。
四、目标任务
（九）总体目标。从2012年起，组织实施脱贫奔小康工程，到2015年列入帮扶对象的低收入人口年人均纯收入达到4000元或当地扶贫标准，帮扶对象稳定实现温饱有余，并基本达到宽裕程度，部分达到小康水平。低收入人口人均纯收入增长幅度高于全省平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平。市、县（市、区）确定的经济薄弱村全面实现新“八有”目标，经济社会发展水平基本达到社会主义新农村建设要求。
（十）主要任务
——低收入人口增收任务。到2015年，纳入扶贫开发对象的农户，全面实现1户至少有1项增收项目或1户至少有1人实现非农产业稳定就业，力争实现每个低收入农户参加1个新型农民合作组织，保障其义务教育、基本医疗和住房。纳入低保对象的农户，由当地按照序时进度确定低保标准，确保按时实现收入目标。
——经济薄弱村发展任务。由市、县（市、区）负责，到2015年全面实现新“八有”目标，基本达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求。（1）有群众拥护的“双强”班子。经济薄弱村党组织书记及其领导班子成员普遍成为思想政治素质强、科学发展能力强的“双强”带头人。（2）有科学合理的发展规划。制定和完善经济薄弱村经济社会发展规划和年度计划，明确产业发展、基础设施和社会事业建设、“四有一责”建设等目标任务。（3）有高产高效的农业设施。经济薄弱村旱涝保收农田比例达到75%以上，高效农业面积占耕地面积的比例达到40%以上。（4）有特色鲜明的主导产业。经济薄弱村形成和区域经济发展相一致的特色产业，在促进农民创业就业和增收致富中发挥明显的带动作用。（5）有持续稳定的集体收入。苏南、苏中、苏北地区经济薄弱村年集体经营性收入分别达到70万元、30万元、15万元以上。（6）有先进适用的信息网络。经济薄弱村全面实现行政村通光缆，自然村通宽带、通有线电视，基本建成村级信息综合服务平台。（7）有健康向上的文明村风。村规民约和村民自治制度健全完善，科学文明、健康向上的社会风尚逐步形成。（8）有村容整洁的居住环境。经济薄弱村纳入“组保洁、村收集、乡镇运转、县（市）处理”垃圾处理运行模式，建立垃圾清运、河道管护长效机制，村容村貌整洁美观。经济薄弱村村内主干道硬质化，综合服务中心达到规定面积和功能配置，解决饮水安全问题，建成绿化合格村庄。
五、主要措施
（十一）发展特色产业。根据资源条件和农民意愿，调整优化农业产业结构，加快发展优质粮油、设施园艺、规模畜牧、特色水产、林木种苗和休闲观光农业。鼓励能人大户带动、低收入农户自主发展高效设施农业。统筹城乡产业发展，将劳动密集型产业、环境友好型产业、农产品加工流通业向乡村和产区布局，引导支持企业到经济薄弱地区投资兴业，带动经济薄弱村发展和低收入农户增收。按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关规定，合理安排经济薄弱村产业发展建设用地。
（十二）促进创业就业。在组织实施“百万农民创业工程”和“农民凤还巢”、“大学生村官创业富民”等创业计划中，把经济薄弱村和低收入农户作为优先扶持对象。加快乡镇工业集中区和村级创业点建设。把提高低收入劳动力就业能力和促进就近就地就业作为主攻方向，加快转移步伐。注重分层次、分对象、分阶段培训，对年轻劳动力，根据不同情况进行上岗培训、在岗培训、转岗培训，不断提高技能水平。对年龄偏大、文化素质偏低的低收入家庭劳动力，进行初级技能培训或农业实用技术培训，就近就地就业或发展家庭工副业项目。对“零转移”低收入家庭，优先进行培训，采取政府购岗的办法，提供就业岗位，帮助实现稳定就业。对农村贫困家庭未继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备制培训，给予一定的培训费和生活费补贴；对农村贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育，给予生活费、交通费等补贴。加大对农村低收入残疾人就业创业的扶持力度。
（十三）发展集体经济。因地制宜，大力发展资源开发型、资产经营型、为农服务型、异地发展型、休闲观光型村级集体经济。对实现村级集体经营性收入目标困难的村，加大财政支持力度，帮助村集体在经济开发区或符合规划要求的工业集中区建设一定面积的标准化厂房，也可以在城镇商业区建设一定面积的门面房，作为村集体资产收益。千方百计搞活集体资源资产，开展多种形式的经营服务，拓宽集体增收渠道。健全强村带民富机制，完善利益分配关系，让农民群众从发展壮大集体经济中得到更多实惠。
（十四）提高保障标准。健全完善农村低保标准增长机制，按照脱贫奔小康的目标要求，以县（市、区）为单位，按照序时进度确定农村低保标准。苏南、苏中、苏北地区分别按不低于当地上年度农民人均纯收入40%、45%、50%确定农村五保供养标准。逐步提高新型农村社会养老保险基础养老金标准。加大教育资助力度，提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活费补助标准，免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，做好家庭经济困难大学生资助工作。各级财政对低收入人口在农村各项保障中的个人出资部分予以优惠和资助。对符合医疗救助条件的农村特困群众患重病大病的，及时予以救助。加大对低收入农户的法律援助力度，切实保障农村困难群众获得免费法律服务。按规定落实农村残疾人、孤儿的各项帮扶措施，对一户多残、依老养残等特殊困难家庭中的残疾人给予特别救助。
（十五）拓展“五方挂钩”。深化“五方挂钩”帮扶内容，完善“五个一”帮扶机制，继续选派省委帮扶工作队赴重点地区驻县帮扶，扶贫任务较重的非重点县（市、区）仍作为省帮扶工作联系点，拓展工作内容，使更多的公共资源、社会资源流向经济薄弱地区，更多的人才、技术、资金投向经济薄弱地区。省各部门单位、人民团体、参照公务员管理的事业单位和大中型企业、金融机构、高等院校、科研院所、军队和武警部队、苏南县（市、区）纳入“五方挂钩”帮扶单位，承担相应的帮扶任务。支持各民主党派、工商联参与扶贫开发，鼓励各类民营企业、发达乡镇、苏南社会主义新农村建设示范村和先进村与经济薄弱村开展结对帮扶。
（十六）整合社会资源。城乡精神文明共建、机关党组织创先争优活动，要把与低收入农户、经济薄弱村结对帮扶作为重要内容。机关各部门和党员干部要积极做好结对帮扶工作。鼓励各类非公有制企业、社会组织参与扶贫开发工作，鼓励工会、共青团、妇联、科协、侨联等群众组织参与扶贫。积极倡导扶贫志愿者行动。
六、政策保障
（十七）资金投入政策。按照“健全扶贫投入机制，加强资金管理，提高使用效益”的要求，建立扶贫资金稳定增长机制和扶贫成效考核奖补机制。省、市、县（市、区）都要把扶贫开发资金投入列入年度财政预算。扶贫开发重点县（市、区）新增财力要明确一定比例用于扶贫开发。各部门、单位扶持农村发展的各类项目资金，要向低收入农户和经济薄弱村倾斜。加强对扶贫资金的使用管理，坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走、监管跟着资金走”的原则，严格执行扶贫项目资金报帐制、公示制和审计制。扶贫资金投向、使用范围、分配原则和分配方法等，要广泛征求受益群众意见，接受社会各界监督，确保用途符合规定。审计部门要对扶贫资金进行定期审计，建立长效监管机制，坚决防止和杜绝挤占挪用现象。建立和完善扶贫资金让低收入农户直接得益的有效机制，形成的资产要明确权属和管护责任，明确利益分配关系，确保帮扶项目长期发挥作用。各级财政按中央规定提取并管理使用好支持经济薄弱地区发展资金。
（十八）金融服务政策。继续实施对纳入建档立卡的低收入农户发放扶贫小额贷款政策，省级财政给予贴息、奖励和损失补偿，突出扶贫小额贷款的扶贫功能。积极开展村级互助资金试点，实行民有、民用、民管、民受益，让低收入农户借款手续更加简便，扶贫资金与低收入农户需求结合更加紧密。积极开展慈善基金、彩票公益金扶贫救助工作。
（十九）企业帮扶政策。对挂钩帮扶企业实行政策鼓励，企业捐资建设公益性基础设施或社会事业项目，相关费用根据国家规定在税前列支。省、市、县各级在安排企业发展奖补资金、农业龙头企业扶持资金时，要优先支持挂钩帮扶成效显著的企业。对吸纳农村低收入农户劳动力达到一定数量的企业，根据有关规定给予电费综合补贴、减免企业所得税等政策优惠。为吸引苏南挂钩企业进行产业转移，苏北地区要在规划、用地、基础设施建设等方面给予支持。把村企挂钩帮扶列入企业创建文明单位的考评内容，省每年开展村企挂钩工作检查评比，对在村企挂钩帮扶中作出突出贡献的先进企业和优秀企业家予以表彰奖励。
七、组织领导
（二十）强化扶贫开发责任。加快建立党政主导、分级负责、社会帮扶和自力更生相结合的扶贫开发工作新机制，逐步将扶贫开发转到主要依靠职能部门经常性工作和政策保障上来。把各类帮扶任务分解落实到各级各部门，建立“工作到村、扶贫到户、责任到人”的工作机制。实行市、县（市、区）党政一把手负总责的扶贫开发领导责任制，把促进经济薄弱地区加快发展、帮助低收入人口脱贫致富，作为党政一把手政绩考核的重要内容。各级党政领导要建立扶贫联系点，研究解决扶贫开发工作中的重大问题，狠抓各项政策措施落实。
（二十一）加强农村基层组织建设。充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，把扶贫开发与组织建设有机结合起来，重点推进“双强”型村党组织书记队伍建设。选派思想好、作风硬、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部到经济薄弱村工作，帮助建班子、带队伍、抓发展。加强大学生村官、“三支一扶”大学生的培养锻炼，多给他们交任务、压担子、教方法，引导大学生村官积极参与扶贫开发工作。带领贫困群众脱贫致富有突出成绩的村干部，符合条件的，可按有关规定报考定向招录公务员。
（二十二）加强督查考核。加强扶贫开发统计监测，完善信息系统，为科学决策提供依据。进村入户开展督查和验收，由农户签字确认脱贫结果。各县（市、区）党委、政府每年要向上级党委、政府报告扶贫开发进展情况，所在市市委、市政府要加强督查，并向省委、省政府作出报告。对各地扶贫开发工作进展情况，省里每年组织检查考核，公布考核结果。各级政府每年要向同级人大报告扶贫开发进展情况。
（二十三）加强扶贫机构队伍建设。各级扶贫开发领导小组要加强对扶贫开发工作的组织协调、工作指导和督促检查，研究制定政策措施，协调落实各项工作。市、县（市、区）必须明确扶贫工作机构，加强扶贫队伍建设，落实各项工作任务。扶贫系统要进一步加强思想、作风、廉政和效能建设，不断提高综合协调、指导服务和执行落实能力。
（二十四）加强扶贫理论研究和宣传工作。切实加强扶贫理论和政策研究，积极推进扶贫立法。深入实际调查研究，及时发现新情况，提出新举措，解决新问题。加大宣传力度，广泛宣传扶贫开发的长期性、艰巨性，宣传扶贫开发中的好典型、好经验、好做法，营造全社会关注、各方支持扶贫开发的良好氛围。